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法制周刊--中国新闻--人民网

发布时间: 2019-01-12 20:07 点击:

  这份名为《关于加大执法力度严格控制初中辍学的通知》的“”,明确规定:乡镇、村和教育、劳动、工商、公安、民政、土地等部门对未取得初中毕业证书的青少年不得开具劳务证明,不给予办理劳务证、结婚证、驾驶证等。

  “平和县这份‘’明显违反了行政许可法、劳动法和婚姻法等法律规定。但根据我国现行行政诉讼法,公民对这样的违法‘’还不能起诉。正是因为司法监督的缺位,使这类问题在各地、各部门一再出现。要有效阻止‘’滥发现象,应尽快修改《行政诉讼法》,扩大‘’受案范围,让老百姓能起诉政府的‘’,接受司法审查。”北京大学宪法与行政法中心主任姜明安教授呼吁。

  “”与公众生活息息相关。据统计,行政管理中对社会发生效力的文件,85%是各级政府的规范性文件,但其中也存在不少问题。

  有的地方政府出台“”,以招商引资为由给予外地客商“法外优惠”;有的地方政府下发“”,指定下属单位喝某一牌子的酒;还有的地方政府规定手机必须用某种彩铃等等。姜明安分析,这些“”的内容,明显存在违法、垄断、不正当竞争或歧视等种种问题。它们或者违反了法律明文规定,或者违反了法律的目的、原则、精神,或者规避法律,以谋取本部门、本地方利益之私。

  当前“”存在的问题,姜明安认为基本可以用两个字表述:“乱”和“滥”。制定主体乱,调整范围乱,制定程序乱;为行政机关滥设权力、管理手段和强制措施等,为行政相对人滥设义务、处罚等。还有的行政机关把“”当作自己的“隐性权力资源”,文件制定后不公开,锁在抽屉里自行掌握,以达到“民可使由之,不可使知之”而滥用权力的目的。

  行政法规和规章属行政立法,《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对其制定权限、调整范围和程序予以严格的规范。如须经相应会议通过,行政签署,通过政府公报和有关报刊向全社会公布等,故其质量相对较高。而对规章以下的规范性文件,即“”,我国至今没有相应的法律对之加以规范,故质量难以保障。

  根据现行行政诉讼法,我国只有拘留、罚款等具体行政行为可诉,而行政法规、规章和“”等抽象行政行为则都不可诉。行政法规、规章不可诉,尚可受到会、国务院法制部门等的一定监督;“”所受的监督,反而更少。故制定者们有时就会无所畏惧,恣意妄为。

  和具体行政行为相比,“”这种抽象行政行为违法,危害更大。“对国家、社会公益及公民、法人和其他组织造成损害的范围会更大,导致的是‘普遍性’损害,会影响不特定群体的利益。”姜明安说。

  他用一个违法罚款的具体行政行为和一个乱收费的“”作比较。前者侵害的是一个或几个人的合法权益,后者侵害的是一个地区乃至全国的某一群体甚至全体人的合法权益。对前者,被罚人可以到法院起诉;对后者,相对人不能直接起诉。

  即使“”实施后形成乱收费的具体行政行为,相对人也只能起诉乱收费行为。法院明知该“”违法,却不能撤销。

  他说,如此一来,一个问题“”,不仅将会损害众多人的利益,而且会导致连续不断的诉讼,无谓耗费司法资源。

  目前,省、市、县、乡“四级政府、备案”的规范性文件备案审查制正逐步健全,以发现“”的问题并予纠正。

  备案审查等内部监督,较为快捷,可以在较短时间内发现错误并予纠正。同时,纠错成本比诉讼低。但是,备案审查由于审查的文件多,人手少,且与“”无切身利益关系,缺乏受害人“抠问题”的那种积极性,发现问题的几率较小;即使发现问题,由于上下左右的关系,纠错的力度也会打折扣。

  司法审查则不同。监督主体千千万万,且“”涉及相对人的切身利益,他们有极大的监督热情和积极性。再加上审判公开,法官即使想为“”“护短”也很难。他说:“行政诉讼花时间、花钱。所以只能两种监督并存,而不能以司法审查取代备案审查。”

  行政诉讼法已施行17年。随着依法行政的推进和全社会法律意识的提高,对“”进行司法审查的社会环境日益成熟。

  姜明安认为,现在把“”纳入行政诉讼受案范围,是必要的,也是适当的。当然,和对具体行政行为的审查相比,对“”审查的“度”应该小些。因为“”涉及政策,而政策属于行政自由裁量的范围,司法审查不应干预行政机关自由裁量权的行使。

  他认为,法院对“”的司法审查一般应只限于三个方面:其一,被告是否享有发布“”的权限;其二,“”是否与法律、法规或规章的明文规定相抵触,或者是否明显违反法律的目的、原则和精神;其三,是否符合法律规定的制定、发布程序,如是否依法召开座谈会、听证会或通过其他形式听取行政相对人的意见;是否经过必要性、可行性论证;是否公开发布;是否报送备案审查等。

(编辑:芭奇采集)

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