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教育部直属高校教师退出机制研究——基于87个案例的数据分析

发布时间: 2019-12-03 08:14 点击:

  2010年,我国发布教育发展的纲领性文件——《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》),《纲要》提出要全面提高高等教育质量,建成一批国际知名、有特色、高水平的高等学校,若干所大学达到或接近世界一流大学水平。为实现该目标,《纲要》提出要把提高质量作为教育改革发展的核心任务。毫无疑问,高等教育的质量很大程度上取决于教师队伍的质量,而师资队伍建设则与教师聘任制度密切联系。目前,高校在教师聘任制度的实施方面取得了较大突破,而在高校教师退出制度及机制方面则进展缓慢。本研究以教育部直属高校87个退出案例作为数据资料,揭示目前我国高校教师退出的现状和面临问题,在此基础上提出政策建议。

  现有对高校教师退出机制的研究主要从发现问题、剖析原因和提出对策三个方面进行了初步的分析。在聘任制下高校教师退出的现状方面,舒宏伟和张知璜认为,教师聘任制实施以来,教师的退出机制还没有在真正意义上建立起来,就高校而言,受计划经济时代人事制度的影响,大多数高校采取的方法是尽量不去解聘、辞聘教师;从教师方面而言,绝大多数教师不愿意被解聘、辞聘。卢硕则认为,目前高校教师的退出机制及其实施存在的问题不外乎两种情况:一是机制建设不完善,没有配套措施,缺乏流程设计,不易操作;二是机制健全,制度完善,但决策层或执行层的推行力度不够,使其流于形式,未能达到预期目标,从而影响实施效果。

  学界对于高校教师退出机制存在问题的原因探析归结起来,主要是准入、评价、退出三种互动机制本身以及社会环境、观念意识等主客观方面存在问题所致。姜艳认为,问题的根本在于相关改革远没有到位和彻底:教师准入机制不完善,标准模糊,入口不严;评价体系不健全,执行手段不科学;退出机制不完善,成为制约瓶颈;社会保障体系不完善,被动退出教师的再就业渠道不顺畅。袁永和认为,原因涉及诸多方面,观念意识原因,身份终身制观念;考核原因,认为考核欠科学,不认同考核结果;配套制度原因,保障制度不配套;管理体制原因,高校使教师退出缺乏普适性依据;再就业原因,难以找到合适的工作。此外,还有政治环境原因,即强调和谐稳定;社会(学校)原因,其他岗位人员的退出机制缺乏,领导(负责人)个人情感等原因,不愿得罪人,等等。

  就解决措施而言,郝英奇、邱岚认为,综观各国的退出机制,尽管模式不同,但有一条共同的主线:即围绕终身教职做改革;有一个共同的初衷:即打破终身制的壁垒,促进人才流动,引入适度竞争。在实践中,实行多元化的弹性聘任制度;优化评审环节;开放高校教师市场,促进高校人才流动。杜学元、彭雪明则立足本土,从造成退出机制产生问题的原因出发,提出应优化高校教师考评机制,加强高校教师退出机制自身建设,完善社会保障机制和人才市场机制,加强社会引导进而形成支持高校教师退出的环境。姜艳从五个“创新”的角度提出,要创新人事分类管理制度,创新准入机制,创新教学科研成果评价机制,创新制度建设,创新退出途径,创新社会保障体制。

  近年来国内一些高校已经对教师退出机制改革进行了探索,因此,我们追踪这些改革的成效及其面对的问题,从而提出更切实、更有针对性的政策建议。鉴于此,本研究旨在从教育部直属高校中广泛收集翔实的教师退出数据,分析影响我国高校教师退出机制建立和完善的原因,并提出相关的政策建议,以期对于高校人员退出机制的建立有所助益,并进而为落实《纲要》精神、探索建设高水平大学之路提供参考性建议。

  本文采集教育部直属22所高校所收集的87个教师退出案例。数据采集的考虑在于:教育部直属高校基本上涵盖了我国的知名高校,这些高校在实现“建成一批国际知名、有特色、高水平的高等学校”中承担了更大的责任,相应地,它们在构建教职员退出机制方面也面对更大的压力,没有教职员合理、有序地退出和流动,就难以保障高水平的教师队伍和管理队伍建设,从而难以真正地建设成为世界高水平的大学。

  在研究方法上,本文既采用定量的方法对于高校教师退出案例的大样本进行描述,并通过交叉列表和卡法检验寻找其中可能存在的相关机制;同时,本文也深入到每个个案中,用定性分析的方法剖析案例处理中面对的问题和困境。基于此,本文将最后提出高校教师退出机制发展的方向和改革的具体建议。

  根据采集教育部直属22所高校的87例教师退出案例,可以看到,目前高校教师退出的主要原因、处理方式和产生的问题如下:

  第一,退出原因。如表1所示,目前的退出原因大致可以分为违反国家法律法规、违反学校规章制度、合同到期不再续聘、没有按时完成考核任务(包括非升即走)以及个人原因调离或离职等五类。其中,个人原因调离或者离职的比例最大,有28例,占比32.2%。其次,为因违反学校规章制度而退出的情况,主要是工作纪律、生活作风和学术道德等方面的违规,共计24个案例,占比27.6%。此外,违反国家法律法规的有6例,占比6.9%。值得注意的是,没有完成职称考核任务,包括非升即走的案例也占据了相当大的比例,共有22例,占比25.3%。合同到期不再续聘的案例中,也有部分是由于没有完成合同规定的考核任务,这种情况也有5例,占比5.7%。因此,就退出原因而言,在考核机制和合同聘任制广泛推行和日益强化的情况下,因考核不合格和合同到期不再续聘而造成的退出成为了突出的现象。

  第二,退出方式。目前教师退出的处理方式主要有四种,即开除(包括辞退、解除合同)、辞职(包括自动离职)、转岗和调出。从87个案例来看,学校开除辞退(包括解除合同)的比例最高,为35个案例,占比40.2%。其次是教师辞职或自动离职,有33例,占比37.9%。另有转岗8例,占比9.2%。此外,还有调出9例,占比10.3%。可以看到,目前,有相当比例的教师退出是以教师自动辞职离职的方式实现。

  第三,纠纷与退出失败。从收集的数据来看,目前高校教师退出存在两个问题,一是产生纠纷,二是不能成功退出。就产生纠纷而言,有15个案例教师与学校产生了纠纷,占比17.2%。其中,申请仲裁的8例,申请行政复议和诉讼的9例。纠纷的原因大部分是由于不服从学校关于退出的处理决定;有的是由于养老问题与学校产生纠纷;还有的是因为手续办理本身与学校产生纠纷。同时,还有8例是未退出的, 有的因住房问题未妥善解决、有的因档案滞留学校未迁出、有的因法院或者仲裁机构不支持学校退出决定。

  基于以上描述性统计,我们进一步对数据做了交叉列表分析。第一,退出原因与退出方式有显著的相关性。本文对退出原因与处理方式进行了交互卡方检验。如表6所示,两者有较为显著的相关性。因个人原因主动退出的,主要是辞职(自动离职)和调任居多,违反国家法律法规和学校规章制度的,显著地以开除辞退(解除合同)居多。值得注意的是,考核不合格而导致的退出的案例,退出方式则是辞退、辞职和转岗的均占比较多。

  第二,退出原因与是否产生纠纷显著相关,退出方式与是否产生纠纷没有显著相关性。本文进而分析了不同的退出原因产生纠纷的可能性是否有不同。如表7所示,退出原因与是否产生纠纷有较为显著的相关性。可以看到,因个人原因退出的,没有产生任何纠纷。因为违反国家法律法规而退出的,占比也较少。较多的纠纷是由于违反学校规章制度和因考核不合格而退出两种情况。这也更加说明了完善学校规章制度和考核制度、避免纠纷产生的重要性。此外,本研究还对退出方式与是否产生纠纷的相关性进行了卡方检验。结果表明,两者不具有显著相关性。

  第三,退出原因、退出方式与是否成功退出没有显著相关。本文对退出原因和退出方式与是否成功退出的相关性分别进行了卡方检验。结果表明,退出方式、退出原因与教师最终是否成功退出都不存在显著相关性。

  在通过教育部直属高校87个教师退出的案例进行总体的描述性分析之后,本文将进一步通过定性研究分析典型案例中反映出来的退出机制存在的问题。

  第一,上位法的缺位。我们注意到,长期以来,我国人事制度是由一系列行政性规范建立起来的,调整人事关系几乎没有一个完整的法律规范性文件。从宏观的高等教育管理层面出发,教师管理的上位法来自《中华人民共和国高等教育法》和《中华人民共和国教师法》,而从事业单位人事管理的角度出发,2014年之前,则由《劳动法》《劳动合同法》以及国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》的通知三份文件组成实体法框架。

  我国高校聘任制已实施多年,准入、评价、考核等机制已逐步走向规范化、制度化,但退出机制却一直未能得到重视,其中一个重要原因就是调整事业单位人事关系的法律法规很不健全,甚至是缺失。目前《教师法》《高等教育法》等法律法规中虽有相关条款可以为实施高校教师退出策略提供依据,2008年实行的《劳动合同法》也可以用来加强高校教师退出管理,但国家并没有出台专门针对这个问题的相关法律法规,相关规定缺乏针对性和操作性,对于教师退出的前提条件、权力主体、程序要求、申诉渠道等关键问题都没有明确的可操作性的法律规定,不利于实际操作过程中的执法。

  上位法的缺失导致教师退出不顺利的情况时有发生。例如,天津某大学某教师夫妇计划外生育,学校党委委员会研究决定,给予开除留校察看两年的行政处分。同时这两位教师教学、科研等各项工作均表现较差,学院欲做解聘处理,但囿于之前事业单位退出机制没有上位法依据,学校难以解聘。

  另外,还会出现因为当事人申请仲裁或者诉讼成功而未退出的情况。广州某大学一位中级岗位人员拒签聘任合同,个人提出解聘申请并3个月调出学校的请求,之后再未回学校上班。学校将其作自动离职处理,其人事档案转往省人才服务中心。当事人通过司法程序,人事争议仲裁和法院判决不支持该校自动离职的决定。

  解除或终止与教师的聘任关系有可能会给学校招致包括司法诉讼在内的各种纠纷,甚至出现对于同样的情况,在不同地区有不同的仲裁结果或判决结果。根据32所教育部直属高校提供的案例发现,同样是根据“非升即走”或者其他聘任制度的规定,高校与教师合同期满不再续聘的情况,不同地区的仲裁机构或法院有不同的裁决或判决结果。北京、上海、成都等地区高校提供的案例显示,当地仲裁机构或法院处理类似案件时,以不受理或驳回请求为主。而在广东地区,则出现要求高校支付经济补偿金的裁决或判决结果。

  2014年7月1日起施行《事业单位人事管理条例》是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规。《条例》将岗位设置、公开招聘、竞聘上岗、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福利、社会保险、人事争议处理,以及法律责任作为基本内容,确立了事业单位人事管理的基本制度。《条例》的颁布和实施,对于建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力、符合事业单位特点和人才成长规律的人事管理制度,建设高素质的事业单位工作人员队伍,促进公共服务发展,具有十分重要的意义。

  第二,社会保障体系不健全。当前建立高校教师退出机制的一大难点就是教师退出后的保障机制。社会保障体系不健全,退出教师的出口就成了问题。人员退出因没有恰当处理好配套的福利待遇问题而变得更加复杂,甚至可能导致学校在相关仲裁和诉讼中部分地败诉。比如,兰州某大学一教工,因纪律松懈、连续旷工18天等原因,被学校给予留校察看一年处分。在留校察看期间,其未经组织批准,不辞而别。鉴于以上情况,学校于正式发文对其予以辞退,当事人不服辞退决定提起诉讼,要求撤销学校辞退决定,恢复其工作,补发工资,补办社会保险。市中级人民法院民事判决书的终审判决要求学校为其补缴10年的各项社会保险费用,驳回其他诉讼请求。

  北京某大学的一位教师在聘期内没有完成规定的科研任务,聘期考核不合格。解聘时其曾到学校所在地劳动仲裁委员会申诉学校没有给其缴纳养老保险。因所聘用单位的聘用人员实行年薪制,其档案中没有调资表、年度考核表,与目前的人事管理体制脱节,无法确认其养老保险视同缴费年限。办理离校手续时,为了其工龄不受影响,倒逼学校给其补做年度考核合格的考核表及工资变动表。最后在补齐相关材料后才顺利退出。

  另一方面,社会人员流通渠道不畅通也是造成教师退出不顺利的原因。无论是单位不予续聘,还是本人主动辞职,只要当事人不办理离校手续,其人事档案会一直滞留学校,无法真正退出,给学校管理带来风险。例如,北京某大学的一位教师既不能完成单位分配的任务,又不配合学校人才交流中心谋求在校内转岗,也没有诚意配合学校办理离校手续。没有当事人的认可和配合,人事档案没有转出,仍滞留学校。又如,浙江某大学的一位教师,提出辞职,学校批准后通知其办理离校手续。在办理离校手续的过程中,学校要求该名教师退回学校分配的住房或缴纳住房补偿款,而该名教师不愿退回住房也不愿缴纳住房补偿款,一直拖延不办妥离校手续。其人事档案滞留学校。

  第三,高校内部规范不完善。首先,制度认同程度参差不齐。教师本人能否认同并适应这种制度安排,外部单位,例如教育主管部门,人事管理部门以及司法机构能否了解并合理认识这种制度安排,都成了制约教师退出的重要因素。例如,在某大学的一个例子中,某教师于2003年与学校签订第一个三年聘期的讲师职务聘任合同,后又续签两次,在其最后一个聘期考核中其考核结果为“不称职”,学校不再与其续聘,并办理相关人事手续。当事人其后向学校和省劳动人事争议调解仲裁院提出申诉,仲裁裁决大学应对该教师支付经济补偿。之后大学向法院提出诉讼申请,法院调解结案。又如,上海某大学的一位教学辅助人员, 因聘用合同到期终止聘用,当事人多次要求学校继续予以聘用并签订无固定期限聘用合同。经调解不成,上海市劳动人事争议仲裁委员会做出了裁决,不予支持当事人的仲裁请求,当事人在收到裁决书后未再申诉。

  目前高校中教职工离职后档案滞留原单位的情况非常普遍。档案滞留,有的是因为劳动者个人的原因,擅自离职,不愿意放弃既得利益,或拖拉延误等,或因个人对人事档案的重要性没有认识,认为放在学校更加保险。有的则是因为单位出于种种原因扣留档案,其中以违约金、培养费和住房方面的纠纷最为常见。档案不能及时转移,对单位和个人双方都造成了影响和负担,引起了许多纠纷。

  其次,考核评价机制有待进一步完善。高校教师的退出与考核评价机制密切相关,考核评价机制本身是否科学合理是教师正常退出机制能否有效发挥作用的前提和基础。

  各个高校一直在努力健全科学、合理、公正、高效的考核评价体系。但高校教师的工作业绩难以以统一的标准和指标去衡量,高校教师考核机制还存在很多亟待改进和完善的地方,如何设计适合不同学科的评价标准;如何建立教师发展全过程的管理机制;如何加强教学、科研和社会服务等方面的质量评价;如何平衡职业生涯之初的青年教师的教学和科研工作等。这些问题都需要在实践中不断探索。

  最后,高校内部关于教师退出规范的缺位。课题组从2013年起开始收集32所高校的内部规范。共收集到97份资料,其中95份为高校的规章制度,2份为高校的案例分析。从收集到的高校规章制度内容上看,涉及劳动纪律、行政处分、辞退、合同管理的只有7所高校。

  考虑人事管理最高层级的上位法《劳动合同法》第九十六条规定,事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定;未作规定的,依照本法有关规定执行。因此,在人事纠纷实践中,如没有明确的规范指引下,则可以参照劳动关系规范,通过加强内部规章制度建设,完善聘用合同风险管理等方式指导操作。但是,高校在处理教师退出的一系列程序时,习惯直接适用相关法律法规,没有结合高校内部教师管理的特点制定规章制度进行约束。

  高校教师退出机制是一项重要改革任务,特别是在近年来专职科研岗和合约制教授等聘用形式的兴起,亟需从各个方面探索建构一个有助于其有效运行的制度环境:宏观的法律法规制定,中观的社会外部配套制度的健全,以至于较微观的高校内部规范制定的改革等。

  首先,从宏观上应对相关的法律政策做相应调整,针对高校教师的退出制定明确的法律条款,给高校教师退出以正确的规范和导向,使高校教师的退出机制有坚实的法律制度来保障运行,并保障高校和教师的合法权益。

  其次,健全高校教师退出的相关法律法规。在我国传统的高校体制下,在编教师基本上不存在强制性退出的问题,其中一个重要原因就是配套制度尚不健全,相关法律法规缺失。目前《教育法》《高等教育法》等法律、政策中虽有相关条款可以为实施高校教师退出策略提供依据,2008年实行的《劳动合同法》及2014年施行的《事业单位人事管理条例》可以用来加强高校教师退出管理,但国家并没有出台专门针对这个问题的相关法律法规,相关规定仍缺乏行业的针对性,对于解聘教师的前提条件、权力主体、程序要求、申诉渠道等关键问题都没有明确的可操作性的法律规定,不利于实际操作过程中的执法。因此,应加强教师退出机制的立法建设,从国家层面尽早出台高校教师管理的相关法律规定,使教师退出有法可依。

  完善现有的社会保障体系需要从广度和深度入手,这是一个系统工程,涉及政府社会保障、人力资源管理、教育等等部门,需要政府各部门统筹协调。具体来说这种保障制度应该包括三个方面:首先,逐步实现高校教师养老保险制度与社会的保障制度对接,变国家保障为社会保障。其次,建立适合高校特点的失业保险制度,合理确定失业高校教师的失业保险待遇,并对其提供合理的生活援助,保证失业高校教师的基本生活。再次,可以尝试建立高校失业教师再就业体系。2014年10月,国务院发布文件,决定从2014年10月1日启动实施机关事业单位养老保险制度改革。这个变化对于高校教师向社会流动起到了积极作用。

  根据中山大学的实践经验,2012年,为了解决第一批在学校实施聘任制之前进校的讲师聘任期满不再续聘的问题,学校规定在国家出台关于事业单位工作人员社会养老保险的有关规定之前,因教师职务聘任合同期满自然终止、学校不再续聘的教师,如其本人在机关、事业单位的工作年限不能视同社会养老保险缴费年限,即其本人档案人事关系离开学校后首次受聘的岗位属于非国家机关,或非事业单位,或事业单位的非固定编制岗位,则可参照《关于解决离开机关事业单位人员养老保险有关问题的通知》的规定,在本人一次性缴纳其在本校工作时间内的养老保险费后,根据社保机构出具的缴费凭证,向学校申请相应的费用。同时,对于讲师聘任期满不再续聘的老师,学校参照《劳动法》对于支付经济补偿金的做法,向老师提供一次性补助金。以上两项“内部制度”的实施,对于鼓励老师向社会流动起到了积极推动作用。

  第一,强化合同契约意识,明确人才、单位、社会之间的责权利关系,将人才管理与使用纳入社会化、契约化管理轨道上去。要建立合理有序的退出机制,还必须把人才工作纳入法制轨道,要强化人才流动的法制观念,不断推进人才工作的法制化进程,营造良好的政策法制环境,坚持用法制保障人才的正常流动。严格管理程序,切实依法保障人才的各种权利,以促进公平竞争环境的形成,保证人才流动的健康有序进行。

  第二,加强高校内部规范建设。在缺乏上位法支持,教师流动观念不强,外界对高校教师管理工作不理解,社会保障、考核评价机制不健全的情况下,建设和完善高校内部规范是完善高校退出机制最直接的方式。

  一是建立相对科学合理的教师考核评价机制。高校考核评价制度关系到教师职业生涯始终,从招聘、晋升,到年度考核、聘期考核,乃至流动、退出,其核心都是考核与评价。考核内容的全面性、考核标准的科学性、考核方式的多元性、考核过程的公平公正性,是我们完善考核评价制度的目标。高校教师的工作业绩难以以统一的标准和指标去衡量,针对教师的评价与考核历来都是教师管理工作的难点,也是核心,考核本身是否科学合理是教师正常退出机制能否有效发挥作用的前提和基础。高校教师分类管理目的就是达到“人尽其才,才尽其用”,这些都为高校教师考评和退出的实现创造了条件。在对教师实行分类管理后,建立个性化、专业化、科学化的考评体系尤为必要,即根据不同的岗位要求设计不同的考核标准,完善配套措施,同时以合同形式加以约束,使之与降聘、辞退、解聘等制度真正挂钩,达到考核的目的,保障教师合法、有序地退出。

  二是规范教师退出的政策和程序。首先,规范合同管理。根据法律法规的规定,结合高校特点,从合同的签订、合同的履行以及合同的解除或终止等方面给予规范指引。其次,制定专门制度,规范教师退出。例如建立预警和择业指导制度。了解教师心理动向与职业需求、提供校内外的岗位信息、对教师退出政策和程序进行解释。再次,规范退出程序,确保执行到位。例如,在教师聘期期满前通知本人,送达本人并请本人签收,与本人解释政策、敦促执行等相关信息的保存等等。最后,档案管理。我国高校教师的人事档案管理实行档案跟人走原则,已经与单位解除或终止了聘用关系的职工,应该将档案转到新的工作单位,也可以自行将档案和人事关系委托人才中心或职介中心保存并继续交纳社会保险。因此,应将人才聘用与档案管理相分离,人事档案由人才中介机构管理,实现档案的社会化管理,真正把“单位人”变成“社会人”,才能保证出口畅通,让进口与出口良性循环起来。

  三是进一步完善高校教师职务聘用制。在教师聘用管理中,目前一些高校的普遍做法是把教授岗位设定为非固定聘期(终身教职),从国外经验来看,终身教职制有很多值得我们借鉴的经验,一些高校也在尝试适合自身特色的终身教职制度,教授虽为终身教职,但聘后也应当有必要的评估制度,以此加以约束和警醒;副教授以下岗位一般都是以固定聘期为主,保持一定的淘汰比率;中级以下岗位为固定聘期,在一定聘期内“非升即走”。针对不同类型的院校,制度也可有所不同。此外,制度还应具有一定包容性和灵活性,对优秀人才设立破格通道,保持教师队伍的生机与活力。

  [4]姜艳.岗位聘任制下的高校专任教师准入与退出机制研究[J].人力资源管理,2015(7).

  [6]舒宏伟,张知璜.聘任制下高校教师的退出现状与对策研究[J].江西青年职业学院学报,2011(2).

  [7]袁永和.高校教师“退出难”的原因分析及对策[J].广东技术师范学院学报(社会科学版), 2010(4).

  【本课题为中国高等教育学会“十二五”教育科研规划重点项目。课题负责人为中山大学黄达人教授,共有32所高校参与课题研究,牵头单位为中山大学、清华大学、北京大学、四川大学、武汉大学的人事部门。 执笔:黄冬娅、肖楠、骆腾,中山大学人力资源管理处】

(编辑:芭奇采集)

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